Patti territoriali. Lezioni per lo sviluppo

PREMESSA. Il libro affronta un tema di ricerca rilevante per la sociologia economica: quello delle politiche di sviluppo basate sul partenariato sociale. Esiste una vasta letteratura internazionale sulle partnership tra attori pubblici e privati a livello locale, che parte dall’assunto dell’utilità di queste forme inclusive di policy making. E tuttavia la loro efficacia è raramente dimostrata in maniera convincente, sulla base di una valutazione sistematica dei loro effetti. Lo studio contenuto nel volume mira a tale scopo, a partire da una ricerca condotta sui Patti Territoriali. Questi ultimi sono stati uno degli strumenti più innovativi e controversi della cosiddetta stagione (ora conclusa) della Programmazione negoziata, cioè del nuovo approccio alle politiche di sviluppo locale avviato in Italia a partire dalla metà degli anni Novanta. Complessivamente, tra il 1997 e il 2003, sono stati attivati ben 220 Patti: circa l’80% della popolazione e della superficie del Mezzogiorno è stata interessata dal fenomeno, e il 27% della popolazione e il 34% della superficie del Centro-Nord. A) Cosa sono esattamente i Patti Territoriali? Si tratta di un accordo promosso da attori pubblici e privati per l’attuazione di un programma d’interventi socio-economici in un’area sub-regionale. L’obiettivo era di integrare in un unico progetto incentivi finanziari finalizzati a ridurre gli svantaggi localizzativi delle imprese, insieme ad interventi sul contesto volti a rimuovere le diseconomie esterne che vi stanno alla base. Per ricevere i finanziamenti da parte dello Stato i Patti Territoriali dovevano soddisfare alcuni requisiti di base: 1) essere collocati in aree economicamente depresse; 2) essere concertati tra gli attori locali; 3) contenere un piano organico di interventi, con investimenti privati e infrastrutture collettive strettamente coordinate tra di loro. B) Quali sono le caratteristiche più innovative di questo strumento? A differenza delle precedenti politiche per il Mezzogiorno, che seguivano un approccio di tipo top-down, i Patti Territoriali seguivano un’impostazione bottom-up inserita in una cornice di multi-level governance. Questo strumento, infatti, aveva lo scopo di stimolare il protagonismo degli attori locali mediante incentivi e procedure definite a livello “centrale”. L’idea di fondo era che le politiche pubbliche potessero incidere sul contesto di un’area e mobilitare i suoi potenziali di innovazione. Si trattava, quindi, di uno strumento in sintonia con i nuovi approcci allo sviluppo che sottolineano l’importanza dei “fattori non economici” della crescita. IL DISEGNO DELLA RICERCA. Il volume presenta i risultati di una ricerca svolta nel 2002 su incarico del Ministero dell’Economia e delle Finanze. L'obiettivo della ricerca era di analizzare gli effetti dei Patti Territoriali sullo sviluppo locale delle aree interessate. A tal fine sono stati analizzati 19 casi di studio collocati nelle regioni del Sud e del Centro-Nord. In particolare la ricerca si è concentrata sui cosiddetti Patti Territoriali Bene Avviati (PTBA), che si contraddistinguono per una duplice caratteristica: 1) una buona capacità di attivazione degli interventi programmati; 2) una buona aderenza all'impostazione originaria di questo strumento di programmazione negoziata. Per lo studio sono state utilizzate diverse tecniche di indagine, con la raccolta di dati sia quantitativi che qualitativi. In un primo momento è stato realizzato uno studio di sfondo su ognuno dei casi analizzati. È stata poi raccolta e analizzata tutta la documentazione disponibile sul Patto. Successivamente, sono state effettuate diverse interviste ai testimoni qualificati del Patto (minimo 15 interviste per caso di studio). Le griglie di intervista – di tipo semistrutturato - contenevano anche alcune parti maggiormente standardizzate, che hanno consentito di raccogliere valutazioni sull'efficacia percepita del Patto e informazioni sulle reti e la struttura di influenza tra gli attori locali. Infine, in ognuno dei casi di studio sono stati realizzati dei focus group. I RISULTATI DELLO STUDIO. I risultati conseguiti dai Patti Territoriali sono stati ambivalenti, in diversi casi dando vita a dei veri e propri insuccessi. Fino al momento della ricerca promossa dal Ministero, mancava però una valutazione organica degli effetti esercitati da quei Patti che avevano “rispettato” la filosofia originaria di questo strumento. L’indagine svolta ha permesso di evidenziare i buoni risultati conseguiti in questi casi. Tra i PTBA studiati, infatti, non si notano esempi particolarmente eclatanti di “crisi” o di fallimento. Al contrario i risultati raggiunti dai vari progetti e gli effetti complessivi sul contesto locale, risultano di un certo rilievo. In primo luogo sono cambiati gli orientamenti degli attori locali verso lo sviluppo; in secondo luogo è migliorata la capacità progettuale degli enti locali e la dotazione di beni pubblici e del capitale sociale collettivo. Ciò detto, la capacità dei Patti di stimolare le potenzialità innovative del territorio e la cooperazione tra gli attori locali risulta alquanto variabile, e ciò anche all’interno del campione di PTBA esaminato. Da questo punto di vista la ricerca ha permesso di individuare i fattori causali che influenzano le performance dei Patti, sottolineando in particolare il ruolo della leadership, del partenariato e delle scelte organizzative compiute nella fase di implementazione. Sotto il profilo esplicativo, lo studio intendeva fornire una risposta ai due seguenti interrogativi. 1) Il policy-design (procedure e incentivi finanziari) previsto per i Patti Territoriali ha effettivamente prodotto risultati di un qualche rilievo nelle aree interessate? 2) Quali fattori spiegano la varietà di performance osservata nelle varie zone? Le variabili di contesto, cioè le diverse caratteristiche territoriali (livello di sviluppo economico, specializzazioni produttive, dotazione di capitale sociale, omogeneità politica dell’area ecc.), oppure le variabili di processo cioè le modalità di implementazione di tali politiche da parte degli attori locali? L’analisi svolta ha consentito di rispondere ad entrambe le domande. Con riferimento alla prima - cioè alla capacità del policy design di produrre dei risultati significativi – il responso è affermativo, visto l’impatto positivo rilevato in molti dei casi analizzati. Il Patto è stato spesso descritto dai testimoni qualificati come una sorta di turning point per le politiche locali, con effetti di lunga durata. Per quanto riguarda la seconda domanda, lo studio ha evidenziato che la diversità di prestazioni rilevata a livello territoriale non dipende dalle variabili di contesto, cioè dalle caratteristiche pregresse delle zone interessate, bensì dalle variabili di processo. In particolare sono stati individuati tre fattori chiave. Il primo riguarda le modalità dell’interazione sociale tra gli attori locali. Il secondo le scelte organizzative compiute sia nella fase di avvio che in quella di implementazione del Patto. Il terzo, infine, la presenza o meno di policy entrepreneurs, cioè di soggetti e istituzioni che hanno assicurato una forte leadership di processo.