Azioni positive e politiche del mercato del lavoro tra "vecchio e nuovo" diritto

Con l’ingresso dello strumento delle “azioni positive” nell’ordinamento italiano attuato dalla legge n. 125/1991, il legislatore ha compiuto un decisivo passo in avanti nella realizzazione dell’uguaglianza sostanziale e nel sostegno all’occupazione femminile. Infatti, ai tradizionali strumenti incentrati sui divieti di discriminazione diretta ed indiretta, viene affiancata una innovativa tecnica di regolazione di tipo prevalentemente premiale, l’azione positiva appunto, di cui va apprezzata piuttosto l’efficacia, e cioè la capacità di raggiungere il fine desiderato. Peraltro, è dal risultato raggiunto che l’azione positiva trae non soltanto la sua validità ma anche parte della sua legittimità. L’indagine sull’efficacia delle azioni positive nell’ambito delle politiche del mercato del lavoro sollecita una duplice prospettiva di approfondimento: la ricognizione di alcuni dei principali fattori giuridici, politici, economici e sociali che avrebbero dovuto contribuire ad accrescere (successivamente al 1995) tale efficacia, da un lato; la valutazione della portata del d. lgs. 196/2000 e del dPR n. 314/2000, provvedimenti che hanno modificato, rispettivamente, la legge n. 125/1991 e la legge 215/1992 sull’imprenditoria femminile, dall’altro lato. Peraltro, senza dimenticare né il grande lavoro svolto dalla Corte di Giustizia, che ha operato un importante chiarimento dei profili di legittimità delle azioni positive, né la Carta dei diritti fondamentali di Nizza che all’art. 23 ha sancito formalmente il principio secondo il quale “la parità non osta al mantenimento o all’adozione di misure che prevedano vantaggi a favore del sesso sottorappresentato”. Da tenere in considerazione, per quanto concerne le nuove competenze del legislatore regionale, sono altresì anche le riforme costituzionali relative agli artt. 51 e 117, co. 7 Cost. E’ nota l’ampiezza della nozione teleologica di azioni positive che la legge 125/91 ha deciso di dettare esplicitando gli scopi, spesso plurimi, che esse dovrebbero realizzare. Tra tali scopi, tuttavia, è possibile enucleare un “megaobiettivo concreto” delle azioni positive di genere consistente nel favorire l’incremento qualitativo e quantitativo dell’occupazione femminile; col che viene correttamente evidenziata la stretta relazione tra la questione delle pari opportunità uomo-donna (realizzata attraverso le azioni positive) e l’ampia problematica dell’occupazione e della gestione del mercato del lavoro. Basti sul punto ricordare il consolidamento del coordinamento comunitario delle politiche occupazionali del lavoro che utilizza il modello della soft law, quale processo di induzione spontanea dei comportamenti dei soggetti coinvolti, non troppo dissimile dal modello giuridico volontaristico cui possono essere sostanzialmente ricondotte anche le azioni positive di genere. La forte sinergia esistente tra politiche occupazionali e pari opportunità uomo-donna si traduce addirittura in integrazione funzionale e strutturale, visto che tra gli orientamenti che indirizzano la predisposizione dei piani nazionali sull’occupazione è previsto esplicitamente il rafforzamento delle stesse pari opportunità. Il raggiungimento di un sostanziale equilibrio di genere nel mercato del lavoro sembra addirittura configurarsi come una precondizione minima da garantire per meglio attuare tutte le altre politiche occupazionali. Relativamente al mercato del lavoro, la questione delle pari opportunità di genere tocca anche uno dei nuclei critica della legislazione lavoristica, e cioè quello relativo all’articolazione/frammentazione della prestazione lavorativa, sotto il profilo sia tipologico che organizzativo. La questione è molto delicata non soltanto perché incide sul sempre difficile contemperamento fra flessibilità e garanzie da assicurare al lavoratore, ma anche perché i c.d. contratti flessibili possono rivelarsi estremamente importanti come strumenti finalizzati a sostenere le pari opportunità. Peraltro, non va negato il fatto che queste maggiori opportunità di inserimento lavorativo per le donne possano costituire terreno fertile per il sorgere di situazioni foriere di nuove possibili discriminazioni di genere. Da qui l’interesse di procedere ad una prima lettura a “caldo” delle norme del decreto n. 276/2003 emanato in attuazione della c.d. Legge Biagi di riforma del mercato del lavoro, soprattutto delle misure di quel decreto che presentano una maggiore attinenza con le questioni di genere. Tuttavia, prima di fare ciò, occorre dar conto di quanto avvenuto in precedenza nell’ordinamento italiano, determinando non irrilevanti conseguenze in termini di efficacia delle misure positive di genere. Sotto questo aspetto, non si deve ad esempio dimenticare il decentramento territoriale di molte funzioni politiche e gestionali imposto dal d. lgs. n. 469/1997, che ha tra l’altro comportato, per quanto maggiormente attiene al tema indagato, il superamento del monopolio pubblico del collocamento e la regionalizzazione dei servizi all’impiego, ulteriormente rafforzatasi, per quanto concerne gli effetti, con la modifica costituzionale dell’art. 117, comma 7. Né va sottovalutata l’importanza del ruolo assegnato alle pubbliche amministrazioni e la responsabilità che ad esse molti commentari addossano per aver concorso significativamente all’inattuazione della legge n. 125/1991, anche nella loro veste di datori di lavoro. Deludente sia sotto il profilo della progettazione che della realizzazione delle azioni positive è stato anche il contributo offerto dalle forze sociali e dalla contrattazione collettiva. A fronte di un formale impegno a rimuovere discriminazioni e a diffondere una nuova cultura delle pari opportunità, nei fatti è emersa la difficoltà, in un contesto economico e sociale profondamente modificato, ad organizzare in modo efficace la rappresentanza di interessi sempre più frammentati, rappresentanza probabilmente condizionata anche dalla scarsa presenza delle donne nell’ambito delle stesse organizzazioni sindacali e datoriali e, per conseguenza, dalla loro scarsa influenza sulle concrete dinamiche di contrattazione. Per quanto riguarda l’impegno profuso dal legislatore per migliorare l’efficacia delle azioni positive, da rimarcare sono le misure introdotte dal d. lgs. n. 196/2000, destinate a porre rimedio ad alcuni “vizi genetici” della legge n. 125/1991. Importante la previsione che impone al Comitato nazionale di parità il compito di elaborare entro il 31 maggio di ogni anno un programma obiettivo per la valutazione dei progetti di azioni positive da finanziare. Inoltre, per le pubbliche amministrazioni, l’obbligo di adottare piani di azioni positive originariamente previsto come una tantum diventa periodico (triennale). Non meno significativi i contenuti del dPR n. 314/2000 con cui si realizza il definitivo assestamento della legge n. 215/1992 per il sostegno all’imprenditoria femminile, attraverso un più decisivo coinvolgimento delle Regioni, che possono ora deliberare lo stanziamento di risorse integrative, prevedere criteri di priorità rispetto alle esigenze specifiche del territorio ed assecondare la naturale vocazione dei soggetti beneficiari. Un importante “cambio di passo” circa la migliore comprensione della portata delle pari opportunità e della valorizzazione della presenza femminile nel mercato del lavoro è quello segnato dai contenuti del “Libro Bianco sul mercato del lavoro” del 2001 presentato dal Ministero del lavoro. Pur confermando l’ottica dell’integrazione di genere valorizzata dai Programmi di azione promossi dalla Commissione europea, il Libro Bianco stigmatizza come gli interventi diretti a vietare le pratiche discriminatorie debbano essere integrate dagli strumenti che sono propri di un’economia di mercato che possano sostenere la presenza femminile nel mondo del lavoro (incentivi fiscali, politiche attive, flessibilità dei contratti, valorizzazione del part-time). Per il Libro Bianco anche le imprese devono adeguare le proprie politiche del personale alla valorizzazione e gestione del lavoro delle donne, anche se si tratta di un lavoro caratterizzato da una maggiore discontinuità, favorendo in tal modo la crescita dell’efficienza complessiva del sistema. Dando attuazione ai contenuti del Libro Bianco, il d. lgs. n. 276/2003 si apre con ampi e chiari riferimenti ad una corretta dimensione di genere delle pari opportunità, nel rispetto degli orientamenti comunitari, con il chiaro rinvio alle leggi di parità, ribadendo l’obiettivo dell’aumento del tasso di occupazione femminile e della qualità del lavoro (stabilità, formazione, orari flessibili). Si tratta di finalità su cui è difficile non concordare; occorre però verificare se le specifiche misure contenute nel decreto siano tali da assicurarne la concreta realizzazione. Sotto questo aspetto, le aspettative vengono in gran parte deluse: poca attenzione viene infatti prestata per la particolare condizione della donna lavoratrice. A voler fare qualche esempio, sia la destinazione di fondi per la predisposizione di percorsi di qualificazione e riqualificazione, sia l’individuazione di politiche attive e di workfare relative all’inserimento o al reinserimento nel mercato del lavoro di lavoratori svantaggiati avrebbe dovuto ritagliare spazi significativi per la progettazione di azioni positive di genere. Anche l’utilizzazione del contratto di somministrazione, se opportunamente “valorizzato” in sede di contrattazione collettiva, potrebbe prestarsi alla sperimentazione di opportuni strumenti lavorativi differenziati per lavoratori e lavoratrici. Per quanto riguarda invece il ricorso ai c.d. “contratti flessibili” ed il possibile incremento dei livelli di occupazione femminile che potrebbero derivarne, le riserve paiono rilevantissime. Sul contratto a chiamata, ad esempio, grava il rischio che la sua utilizzazione da parte delle lavoratrici sia condizionata dalle maggiori difficoltà che esse hanno di programmare con scarso anticipo l’impegno lavorativo. Lo stesso dicasi per il job sharing, noto anche come lavoro a coppia: se astrattamente tale contratto può in alcune particolari circostanze aiutare il lavoro delle donne, la sua stipulazione presuppone la disponibilità di altre persone – legate da forti vincoli affettivi o amicali - a condividere flessibilmente tra loro l’adempimento degli obblighi che giuridicamente derivano indistintamente per entrambi da quel contratto. Una più attenta riflessione merita il ricorso al part-time, non fosse altro perché è il contratto che più di ogni altro viene utilizzato, per scelta o per necessità, dalle donne. Concordando con il Libro Bianco quando ne sottolinea il troppo scarso utilizzo, è evidente come la nuova disciplina sembri piuttosto orientata a meglio soddisfare le esigenze di flessibilità organizzativa delle imprese a scapito di quelle dei lavoratori e delle lavoratrici, con grave danno di tutti coloro per i quali la scelta del part-time è imposta dalla necessità di conciliare responsabilità o esigenze estranee ed esterne alla prestazione di lavoro. Sicuramente le nuove regole in materia di lavoro supplementare, in particolare quelle sull’introduzione di (nuove) clausole flessibili ed elastiche (che potranno ora essere anche definite anche in sede di contrattazione individuale e non soltanto collettiva) per l’articolazione degli orari di lavoro, si tradurranno in un incremento dei livelli di occupabilità, ma ciò rischia di avvenire a scapito delle esigenze dei lavoratori, con esiti pesantemente discriminatori per le donne su cui continuano prevalentemente a gravare le attività di cura interne alla famiglia. L’unica fattispecie che sembra esprimere un’attenzione esplicita per il lavoro femminile è rappresentata dal contratto di inserimento, che evidenzia un impianto normativo fortemente “soggettivo” in quanto costruito attorno a categorie di destinatari definite a seconda dell’età, da persone che vogliano riprendere un’attività lavorativa o che siano stati assenti dal lavoro da più di due anni oppure da donne di qualsiasi età che risiedano in un’area geografica in cui il tasso di occupazione femminile è inferiore del 20% di quello maschile oppure in cui il tasso di disoccupazione femminile è superiore del 10% di quello maschile. La condizione di sottorappresentazione delle donne nel mercato del lavoro individuata attraverso i criteri percentuali sopraindicati costituirebbe (nell’intenzione del legislatore) una sorta di “specifica azione positiva” a sostegno del lavoro femminile, che consentirebbe di prescindere (solo per le donne) dai requisiti di età previsti, con esiti tuttavia problematici per i possibili effetti discriminatori o comunque segreganti che potrebbe determinare. L’impressione complessiva che si ricava dall’analisi di alcune delle più significative norme del decreto n. 276/2003 (che maggiormente impattano con il tema delle pari opportunità) è dunque che, nonostante il formale omaggio ai principi di parità e di pari opportunità, esse non siano in grado di realizzare gli obiettivi enunciati, ma anzi possano aggravare gli ostacoli e le difficoltà che le donne si troveranno in futuro ad affrontare nell’accesso al lavoro. Si potrebbe in verità prevedere un’evoluzione con effetti meno critici di quelli paventati, qualora si verificasse: un nuovo protagonismo progettuale e gestione delle istituzioni regionali e provinciali in materia di parità, anche grazie al miglior utilizzo dei fondi comunitari; che la non estensione al lavoro pubblico delle norme del decreto non sia l’espressione di una volontà di interrompere il processo di convergenza (fra lavoro privato e pubblico) ma esprima soltanto l’esigenza di una più attenta riflessione sull’impatto che l’introduzione di tali regole potrebbe determinare sui complessi equilibri gestionali delle pubbliche amministrazioni; infine, che la contrattazione collettiva nazionale acquisisca concreti spazi nel processo di attuazione della nuova disciplina, soprattutto per quanto concerne i molti rinvii che alla stessa fa il legislatore.